避免養(yǎng)老服務的“高福利陷阱”，需要找回治理——老年餐桌轉(zhuǎn)型的啟示

(相關(guān)資料圖)

陳璐（武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）

據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，延慶區(qū)老年人需求第一位是吃飯，尤其對于高齡獨居老年人來說，難以吃到新鮮、營養(yǎng)的飯菜是最為緊迫的問題。從2010年開始，延慶區(qū)建成第一家“老年餐桌”，但由于缺少資金保障，推廣情況緩慢，截止2017年底全區(qū)也只有20家老年餐桌，主要集中于經(jīng)濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對此，2018年延慶區(qū)民政局出臺了農(nóng)村老年餐桌“一免兩補”政策，由村里免費提供房屋、場地，政府為老年餐桌提供建設(shè)補貼和運營補貼。在2019—2021年期間，區(qū)政府共撥付資金1317萬元，用于老年餐桌建設(shè)、運營及考核獎勵等。截止目前，延慶區(qū)共有24家養(yǎng)老機構(gòu)、27家養(yǎng)老服務驛站、22家社區(qū)老年配餐服務站?？梢钥吹?，解決老年人的吃飯需求是農(nóng)村養(yǎng)老服務體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，政府的財政投入也不斷加大。在“需求”和“供給”同時存在的情況下，如何實現(xiàn)兩者的精準對接，也就是打通養(yǎng)老服務的“最后一公里”，成為一個核心問題。

筆者近期在八達嶺鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當前全鎮(zhèn)基本所有村莊都辦起了老年餐桌，運行上大多數(shù)村莊采取不收費模式，即吃飯的老人不用花錢，成本由政府和村集體共同分擔；與此同時，由于村集體經(jīng)濟較為有限，有少數(shù)村莊開始轉(zhuǎn)型低收費模式，即由吃飯的老人承擔少量成本。然而，一個有意思的現(xiàn)象是，在老年餐桌的運營過程中，相較于免費模式，收費模式下政府和村集體花的錢少，但是老年人反而吃得更好。換言之，政府和村集體投入資金更少，但是利用效率卻更高。這其中的原因為何？

首先來看老年餐桌免費模式下的運營困境，筆者將之概括為“高成本、低福利”。第一，老年餐桌的運營成本較高，僅靠政府和村集體補貼難以可持續(xù)。具體來說，老年餐桌的運營成本取決于就餐人數(shù)和餐數(shù)。從就餐人數(shù)來看，調(diào)研到的4個村莊均以年齡來限定就餐對象范圍，一般是達到70歲以上；從餐數(shù)來看，除了村集體經(jīng)濟較好的B村每日提供兩餐之外，其他村每日僅提供一餐。經(jīng)統(tǒng)計（見下表），調(diào)研到的村莊人均每餐成本達到近10元，最高達到15元。在政府對每餐的固定補貼之外，村集體負擔的成本也不小，每餐補貼至少與政府補貼相當，A村和B村補貼甚至達到政府補貼的兩倍。第二，老年餐桌的服務質(zhì)量不佳，老年人的滿意度不高，其突出表現(xiàn)是飯菜浪費情況普遍。雖然幾乎每一位符合年齡標準的老人都會到老年餐桌領(lǐng)取盡可能多的飯菜，但是卻不一定能夠吃完，甚至有的老人覺得飯菜不合胃口，就把飯菜倒掉喂貓喂狗。

與“高成本、低福利”相比較，收費模式下的老年餐桌運營反而實現(xiàn)了“低成本、高福利”。以D村為例，該村的老年餐桌從2015年開辦，為全村70歲以上老年人提供每日一餐的免費福利。但是，隨著今年政府運營補貼下降到3元/餐以及村集體經(jīng)濟收入來源的減少，老年餐桌的免費模式難以持續(xù)。于是，從今年3月開始，D村開始推行收費模式，具體做法是：首先，分管村干部對全村老年人進行摸底，了解老年人的就餐意愿和支付能力，最終估計收費模式下仍有約20位（之前共有28位）老年人愿意繼續(xù)就餐，滿足運營的最低規(guī)模，同時考慮到老年人一次性支付能力有限，規(guī)定按照每月50元標準進行收費；其次，轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M模式運營后，為了讓老年人滿意，分管村干部對采購人員和廚師的監(jiān)督更加嚴格，要求精準匹配老年人的就餐需求，比如米飯要盡量軟一些、菜要做得口味清淡方便咀嚼等；最后，為避免飯菜浪費，對老年人也做出要求，除了少數(shù)失能老人可由家屬將飯菜帶回家外，其他老人必須到老年餐桌所在場地吃飯，吃多少打多少，而不能向從前一樣將飯菜領(lǐng)回家。該模式至今運營了幾個月，呈現(xiàn)效果良好：一是村集體負擔的成本減少，二是服務質(zhì)量提高，老年人普遍反映飯菜更可口且浪費情況大大減少。

那么，從“高成本、低福利”到“低成本、高福利”這一過程到底是如何發(fā)生的呢？從D村的實踐來看，其關(guān)鍵在于三個層面的機制：

其一是需求識別機制。在免費模式下，并非所有老年人都有剛性的就餐需求，特別是對于身體較好、老伴健在的老人來說，他們更愿意在家開灶吃飯，“自己想吃什么做什么”，這部分老人的需求實際上是發(fā)展性的，并不符合老年餐桌的兜底性服務定位；而轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M模式時，個體成本的負擔實際上自然而然形成了對老年人的有效需求識別，也就是說只有真正有剛性吃飯需求的老人才會愿意交錢。

其二是需求表達機制。在免費模式下，對于有剛性就餐需求的老年人來說，缺乏需求表達的正當性和相應渠道，“又不用自己花錢，有什么資格說呢，有吃的就不錯了”；而在收費模式下，老年人需求表達有了相應的正當性和渠道，低收費實際上制造了一種半市場關(guān)系，交費的老年人作為“顧客”而具有表達需求的底氣。

其三是社會監(jiān)督機制。在免費模式下，老年餐桌的運營基本上由特定的村干部分管，其負責對食材購買等日常開支進行監(jiān)督，與此同時社會監(jiān)督角色沒有發(fā)揮，當看到飯菜浪費情況時老年人大多認為“花的反正不是自己的錢，浪費也跟自己沒關(guān)系”，而即便有少數(shù)老人站出來指責也被“又不是花的你的錢，你急什么”等反駁；而到了收費模式，老年人通過交錢實際上形成了“自己的錢”的意識，不僅具備了對管理人員的監(jiān)督動力，而且相互之間也形成了監(jiān)督的氛圍，一起吃飯時浪費飯菜的老年人會受到其他老年人的指責。

更進一步來看，老年餐桌從免費模式轉(zhuǎn)到收費模式，其成本降低而福利更好的一個根本性變化在于，服務供給主體從原先政府和村集體所代表的“公”，轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏耆俗陨硪矃⑴c的“公”和“私”雙方。在前一種情況下，“公”提供的福利由于沒有與“私”發(fā)生關(guān)聯(lián)，即缺乏包括需求識別、需求表達等在內(nèi)的一系列過程，因此資源投入低效。而在后一種情況下，與收費相伴隨的是對個體有效需求的識別和需求表達渠道的建立，個體真正成為了“利益相關(guān)者”而具有動力和能力保障老年餐桌的低成本可持續(xù)運轉(zhuǎn)，即通過“私”的參與激活了“公”的資源，這是其之所以能夠“花更少的錢、辦讓群眾更滿意的事情”的內(nèi)在實質(zhì)。這一案例給我們的啟示是，對于當前養(yǎng)老服務供給來說，政府在進行福利供給的同時也要激活老年人的參與，在保證老年人參與能力的情況下為其充分賦能，才能激發(fā)福利的高效運轉(zhuǎn)，否則將會陷入典型的“高福利陷阱”。服務供給不僅僅是一個技術(shù)問題，更需要借助服務這一契機來激活對群眾的治理。

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